background

L'evoluzione della politica di difesa comune europea

La politica estera è la manifestazione della identità politica, culturale e ideologica di ogni Stato e ne identifica i valori e le tradizioni.

Per questo motivo si è deciso di intraprenderne lo studio non solo per quanto riguarda lo Stato ma anche dell’intera Unione europea. La scelta di un orientamento in politica estera è determinata dall'obiettivo dell’Unione di dare all’Europa una dimensione esterna, che non contempli più solo l’aspetto economico ma che sia espressione di un’identità completa di cultura e valori. Essa però trova, ancora oggi, degli ostacoli in quanto l’UE non essendo uno Stato, compete, in tale materia, con le politiche nazionali.

Fin dalla sua nascita gli Stati membri hanno previsto l’attribuzione di procedure e strumenti, che delimitino e circoscrivano le sue competenze in materia di politica estera.

I Trattati ne definiscono il quadro giuridico di applicazione promuovendo gli interessi internazionali dell’Unione, scontrandosi, però, con l’esigenza di una volontà politica condivisa.

Gli iniziali sviluppi e le volontà degli Stati determinarono la nascita della Comunità economica europea (CEE) attribuendole un ruolo fondamentale in ambito economico sul piano internazionale. Il suo peso in questo ambito fece avvertire l’esigenza di dotarsi di una politica estera comune. È noto a tutti, però, che alcuni progetti che accompagnarono l’iniziale processo di collaborazione tra i Paesi europei, fallirono. Fu il caso, ad esempio, della Comunità Europea di Difesa, progetto che fallì sul nascere con la mancata ratifica del Trattato istitutivo degli Stati firmatari e che portò, dunque, ad interpretare l’integrazione europea come cooperazione strettamente economica.

Le volontà politiche, tuttavia, non mancarono neanche nel caso della stessa CEE, in quanto favorirono la negoziazione sia in ambito di cooperazione che di sicurezza.

In un contesto estraneo alle Comunità europee, si sviluppò la cooperazione in materia di sicurezza e difesa, costituita principalmente dall’Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord (NATO). La conseguente marginalizzazione della politica estera portò all’impossibilità di trattare questa materia per questioni di interesse comune durante i vertici, inizialmente, e al Consiglio europeo, poi. Il primo passo verso una maggior cooperazione, seppure limitata, in quest'ambito (meglio definibile come politica europea) si ebbe con l’Atto unico europeo. Con la fine della guerra fredda vi fu un’evoluzione nel processo che poi ha porterà alla nascita dell’Unione europea: sebbene gli Stati membri non facessero distinzione tra unione economica ed un’eventuale unione politica, attribuirono maggiore importanza alla seconda dimensione. Infatti, ci fu, come si può notare, la soppressione dell’aggettivo «economica» dalla sigla della CEE, che è così divenuta, semplicemente, Comunità Europea, a conferma dell’importanza che questa dimensione acquisì. Questa trasformazione non è priva di una connotazione a livello di politica estera e di sicurezza.

Nel 1999 a Colonia, durante una riunione del Consiglio europeo, si propose di dotare l’Unione europea di strumenti militari che potessero rispondere con efficacia alle sfide di sicurezza. Sicuramente, la sfida dell’Unione in ambito di sicurezza e difesa, anche oggi, non è delle più semplici; spesso non vi è convergenza di vedute tra le istituzioni, oppure tra quest’ultime e gli Stati membri, ostacolando così il processo di cooperazione e di unione degli Stati. L’interdipendenza dei fattori che stanno alla base della sicurezza europea e mondiale obbliga l’Unione europea ad essere presente in settori e zone sempre più diversificati, in Medio Oriente, nei Balcani, in Africa, in Asia e nelle aree limitrofe dell’Unione. Le necessità geopolitiche e geo-economiche determinano un forte interesse nelle aree dell’Asia centrale, sia per la rilevanza all'interno del campo energetico per i giacimenti di gas e petrolio, sia per la vicinanza alle cosiddette aree “calde” e di interesse globale, quali Iran e Afghanistan.


1451

Cenni storici di introduzione alla politica estera e di sicurezza comune europea

La Politica estera e di sicurezza comune (PESC) si deve analizzare contestualizzando gli sviluppi storici che la contraddistinguono per poter giungere ad un’analisi dettagliata del contributo che essa porta per il rafforzamento, o l’indebolimento, del processo di integrazione dell’Unione e dello sviluppo delle missioni di sicurezza e difesa europee. Alla fine delle due guerre mondiali, si vedeva come unica via di salvezza una sorta di Comunità di sicurezza che potesse stabilire le basi per la costruzione di un sistema avanzato di stabilità e pace in Europa. Seppure sussistesse la chiara volontà di cooperazione, le modalità per conseguire gli obiettivi si differenziavano notevolmente. Vi era una distinzione netta tra coloro che collaboravano per giungere alla creazione degli Stati Uniti d’Europa e coloro che ritenevano fondamentale e legittimo solamente lo Stato nazionale e dunque, accettavano solo una cooperazione tra Stati, definiti partner. In parte, un principio di “sovranazionalità” venne accettato con la CECA e, successivamente, con la CEE, ma venne meno, nel 1954, con l’accantonamento del Trattato CED, Comunità europea di difesa, dovuto al rifiuto di ratificarlo dell’Assemblea Parlamentare francese.

Con l’accantonamento di questo progetto gli Stati si concentrarono su cooperazioni definite di low politics fino alla fine degli anni ’60. Proprio in questo periodo riprendeva il lungo percorso della creazione della politica estera e di sicurezza europea.

Il 1970 segnò l’avvio del processo di Cooperazione politica europea (CPE), grazie all'intervento di un diplomatico belga, il Visconte Etienne Davignon. Questo lungo processo fu determinato da varie tappe di sviluppo che, con il trascorrere del tempo, portarono ad una cooperazione sempre più stretta ed incisiva a livello europeo. Con la firma dell’Atto unico Europeo (AUE) nel 1986 si istituzionalizzò la necessaria convivenza delle attività di politica estera con quella comunitaria. L’art. 30 dell’AUE prefigurò quello che divenne, successivamente, con il Trattato di Maastricht, il II pilastro dell’Unione europea, ovvero la PESC.

L’impossibilità di rendere concrete le azioni ritenute necessarie nell’ambito della Cooperazione politica europea (CPE), portò gli Stati membri a rivedere l’intera struttura con il Trattato di Maastricht.

Nella CPE, infatti, vi erano molti limiti: mancava un organo comune, rappresentato solo da un Segretariato, definito “leggero”; non vi era una cooperazione militare, ciò riguardava solo l’ambito economico e politico. Vi era, infine, una clausola di revisione in riferimento all’art. 30, che ne prevedeva la revisione dopo cinque anni di sperimentazione. La revisione avvenne di fatto con il Trattato successivo. L’Allegato 5 chiariva, infatti, l’impossibilità di crescere ulteriormente senza una profonda riforma dei meccanismi istituzionali.

Il contesto storico in Europa, nel frattempo, stava mutando rapidamente fino ad arrivare al 1989, con il crollo del muro di Berlino, che rese necessaria una maggiore responsabilità da parte dei paesi europei, anche nei settori fino ad allora trascurati della politica estera e di sicurezza. Il Trattato di Maastricht del 1992 trasformò e mutò la Cooperazione politica europea nel II Pilastro dell’Unione europea della PESC, il quale si estinguerà successivamente con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

Le aspettative furono che le novità introdotte in ambito PESC potessero mutare l’evoluzione di tale ambito semplificando le procedure e le norme attinenti a tale materia, purtroppo furono disattese. L’esperienza successiva, con la revisione di Amsterdam, anche se più positiva, non riuscì ad ultimare il lavoro di perfezionamento della PESC. Solo con il Trattato di Nizza vennero introdotte norme piuttosto importanti, tra cui il riconoscimento del Comitato Politico e di Sicurezza (COPS) presieduto dall’Alto Rappresentante. Inoltre venne indicato per quanto riguarda le cooperazioni rafforzate (art. 27), che tali cooperazioni, non avrebbero riguardato la cooperazione militare (PESD - Politica europea di sicurezza e difesa).

Vi fu dunque una decisa fase di sviluppo della Politica estera e di sicurezza europea, tuttavia non era chiaro quello che poteva essere l’obiettivo finale di tale materia. Ovvero se la difesa comune potesse diventare comunitaria oppure oggetto di una cooperazione intergovernativa sempre più marcata.

Neppure con il Trattato di Lisbona ci furono novità che potessero determinare lo sviluppo di tale materia. L’unica novità fu sulla posizione dell’Alto Rappresentante (art. 27) che, una volta nominato, avrebbe avuto il compito di guidare non solo la Politica estera e di sicurezza comune, ma anche, la Politica di sicurezza e difesa comune. Più importante fu il fatto che l’Alto Rappresentante venne designato per presiedere anche il Consiglio Affari Esteri, l’unico Consiglio a non avere un ministro nel ruolo di presidente a rotazione semestrale.

Non fu possibile dunque determinare con certezza gli sviluppi futuri in materia PESC, poiché lasciava la possibilità di sviluppare i caratteri “sovranazionali” e intergovernativi, in esso inclusi, secondo la volontà e gli interessi dei singoli Stati membri.

 

1446

La nascita della Politica europea di sicurezza e difesa. I progetti di difesa comune.

La Politica europea di sicurezza e difesa, nota come PESD, nacque nel giugno del 1999 come atto elaborato dal Consiglio europeo, tenutosi a Colonia, a seguito di un’iniziativa bilaterale franco-inglese; successivamente fu introdotta nel Trattato di Nizza nel 2001, facendo confluire nell’ambito PESC dell’Unione europea l’Istituto dell’Unione europea per gli studi sulla sicurezza (ISS), il Centro satellitare dell’Unione europea (CSUE) e l’Agenzia europea per la difesa (AED) appartenenti all’Unione dell’Europa Occidentale (UEO). Quest’ultima fu la risposta alla mancata alleanza militare tramite la fusione delle forze armate, proposta nel 1952, con la Comunità Europea di Difesa (CED).

Nel 1992 a Roma si decise di poter includere nell’UEO, secondo due differenti classificazioni, nuovi Stati. Si riconobbero, dunque, nel 1999, come membri associati, gli Stati membri della NATO ma non dell’Unione europea: Polonia, Repubblica Ceca, Ungheria e, successivamente, Turchia, Norvegia e Islanda. Come paesi osservatori, invece, si riconobbero gli Stati membri dell’Unione europea ma non della NATO: Danimarca e Irlanda e, successivamente, dal 1995 Austria, Finlandia e Svezia. Infine, nel 1994, a Kirchberg, si decise di includere anche i cosiddetti partner associati ovvero, quegli Stati che non erano membri né della NATO né dell’Unione europea anche se, in seguito, entrarono tutti a far parte di entrambe le organizzazioni: Estonia, Lettonia, Lituania, Slovacchia, Bulgaria, Romania e Slovenia.

Si cercò, dunque, di rendere partecipi, in materia di difesa, più Stati possibili, pur mantenendo distinzioni per la loro cooperazione secondo le loro possibilità economiche e la loro volontà partecipativa.

Nonostante la forte necessità di difesa e del rafforzamento della cooperazione in tale materia, l’UEO venne messa in disparte a causa delle funzioni militari più importanti della NATO divenute necessarie durante la guerra fredda e che richiesero un intervento massiccio nei primi anni ’90 nella Repubblica socialista federale di Iugoslavia.

Nel 1992 il Trattato di Maastricht delegò la definizione e la necessità di difesa comune all’UEO, e proprio quest’ultima, lo stesso anno, modificò il proprio mandato estendendolo, non più solo alla difesa collettiva, ma anche alle cosiddette «missioni di Petersberg», ovvero missioni umanitarie, comprendendo anche le missioni di peacekeeping e peacebuilding, orientando lo sviluppo della cooperazione di difesa dell’Unione europea. I compiti furono ben presto estesi ed inglobati nel Trattato di Amsterdam, nell’ art. 17, par. 2 TUE. Si trattava, sostanzialmente di compiti limitati nello svolgimento di missioni umanitarie e di soccorso, ad esempio l’evacuazione di cittadini membri dell’Unione europea da aree di crisi; missioni di peace-keeping per prevenire la formazione di un conflitto tra due stati e l’invio di unità da combattimento per missione di gestione delle crisi con l’obiettivo di ristabilimento della pace, missione così definite di peace-enforcement.

L’inefficienza militare nella Repubblica socialista federale di Iugoslavia, prima in Bosnia e successivamente in Kosovo, accelerò la negoziazione e la definizione degli strumenti e organismi militari e civili per le operazioni di prevenzione e gestione dei conflitti.

A seguito del Consiglio europeo di Colonia del 1999 si decise di varare il cosiddetto Headline Goal 2003, per la costituzione di una forza di rapido intervento europea composta da circa 15 brigate con 60.000 uomini effettivi. Sempre a Colonia vennero creati: il Comitato Politico e di Sicurezza (CPS) di ausilio al Consiglio e all’Alto Rappresentante; il Comitato Militare composto dai Capi di Stato Maggiore della Difesa (European Union Military Committee-EUMC) e lo Stato Maggiore dell’Unione europea, subordinato al Comitato Militare (European Union Military Staff-EUMS).

Con il Trattato di Nizza si recepì il CPS (art. 25) e venne eliminato ogni riferimento all’UEO, acquisendo, così, il controllo autonomo sulla difesa comune. Seguirono passaggi chiave al Trattato di Nizza, prima della costituzione dell’attuale sistema di difesa, che stabilirono le relazioni con la NATO, approvando il cosiddetto accordo Berlin Plus, attraverso il quale l’Unione europea potesse avvalersi delle capacità di pianificazione strategica e di comando messe a disposizione dell’Alleanza Atlantica, tramite una cellula di collegamento tra UE e NATO per il coordinamento. Inoltre, il Consiglio Europeo approvò la «Strategia di Sicurezza Europea» proposta dall’allora Alto Rappresentante, Javier Solana. Questo documento definì le minacce e gli obiettivi comuni delle due organizzazioni, esplicitando tra le modalità di contrasto la possibilità di istituire le operazioni militari, unitamente a quelle civili, senza porre alcun vincolo geografico per l’azione dell’Unione europea. Infine, si decise di avviare, nel 2004, la costituzione dei cosiddetti Battlegroups, composti da circa 1500 uomini e pronti ad intervenire in caso di necessità nelle aree di crisi. Simultaneamente, il 12 luglio 2004, venne istituita l’Agenzia Europea per la Difesa (EDA).

Il Trattato di Lisbona è il trattato che delinea in modo più definito i contorni e le competenze della difesa in ambito europeo. La prima grande novità fu la modifica del nome di tale materia in Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), precedentemente nominata Politica europea di sicurezza e difesa (PESD). Venne esteso il concetto di cooperazione rafforzata grazie all’Agenzia Europea per la Difesa precedentemente costituita. Il Consiglio, all’unanimità, può delegare ad un gruppo di Paesi lo svolgimento di una missione, purché quest’ultimi manifestino la volontà e le capacità necessarie per l’intervento. Si delineò la possibilità, da parte degli Stati che hanno elevati criteri di capacità militare, di dare vita ad una «cooperazione strutturata permanente» prevista dall’art. 42 par. 6 TUE. Infine, vennero introdotti due principi importanti: il primo è la clausola di mutua assistenza in caso di aggressione armata contro uno Stato membro, noto come principio di mutua difesa; il secondo è un concetto più vasto definito “clausola di solidarietà” che riguarda attentati terroristici o catastrofi naturali (art. 222).

Nel paragrafo 6 dell’art. 42, si cita espressamente che l’intervento militare deve essere conforme all’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite e che gli impegni e la cooperazione nel settore difesa devono essere conformi agli impegni assunti nell’ambito dell’Organizzazione del trattato del Nord-Atlantico.

L’Alto Rappresentante gioca un ruolo chiave nelle procedure sia della PESC sia della PSDC essendo il punto di giunzione fra gli aspetti civili e militari delle azioni della difesa come avviene per le missioni dell’Unione europea, indicato nell’art. 43 comma 2.

Vi è dunque una prospettiva di integrazione, che rende necessario accomunare gli strumenti civili e militari per le operazioni Petersberg e per una maggiore efficienza in ambito di difesa.    Il 15 dicembre 2016 il Consiglio europeo sottolineò la necessità di intensificare gli sforzi, anche destinando sufficienti risorse aggiuntive ed invitò l’Alto Rappresentante, Federica Mogherini, a presentare proposte per quanto concerne lo sviluppo delle capacità civili, i parametri per una revisione coordinata annuale sotto la guida degli Stati membri, il processo di sviluppo delle capacità militari, l’istituzione di una capacità permanente di pianificazione operativa e condotta a livello strategico e il rafforzamento della schierabilità degli strumenti di reazione rapida dell’Unione europea. Si ritenne necessario non duplicare le competenze e le attività della difesa europea con quelle NATO, in particolare per quanto riguarda le minacce ibride, le operazioni marittime, la cyber security, la comunicazione strategica, le capacità di difesa, l’industria e la ricerca nel settore della difesa. 


Condividi il post

  • Image

    Michele Pavan

    Michele, nato nel 1995 a Gallarate e laureato in Scienze Internazionali ed Istituzioni Europee nel luglio 2017, sta completando la laurea magistrale in Relazioni Internazionali - Diplomazia ed Organizzazioni Internazionali. Una grande passione per la diplomazia e gli studi strategici ed un particolare interesse per il settore di intelligence, l'hanno portato a seguire diverse iniziative a carattere internazionale, sia per il suo percorso formativo che lavorativo.
    Negli ultimi anni a contatto con diverse culture ha incrementato l'interesse per le strategie di sviluppo e innovazione in diversi settori e questo ha suscitato in lui il desiderio di realizzare progetti internazionali. Nello specifico l'attenzione è rivolta a sviluppare idee e proposte pensate per i giovani, dando loro uno spazio per esprimere le proprie potenzialità in diversi ambiti e che permetta la concretizzazione delle loro ambizioni.
    Per questo l'idea di creare con i suoi colleghi, nonché amici, Mondo Internazionale.

Categorie

Mondo Europa Attualità Pace, giustizia e istituzioni solide


Tag

Military Unione Europea pesco

Potrebbero interessarti

Image

L'evoluzione della politica di difesa comune europea

Michele Pavan
Image

Umanità. Un dono di ciascuno di noi

Michele Pavan
Image

La via verso una maggiore integrazione

Stefano Sartorio
Accedi al tuo account di Mondo Internazionale
Password dimenticata? Recuperala qui
Diventa Associato