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L'allargamento della NATO in Europa orientale e l'adesione dell'Ucraina: facciamo il punto

Tra le garanzie di sicurezza richieste dalla Russia alla NATO, nel mese di dicembre, quali condizioni per l’allentamento della pressione sull’Ucraina e la de-escalation della crisi russo-ucraina, quella che più ha fatto discutere è stata quella relativa al divieto di nuovi allargamenti della NATO e, in particolare, di adesione all’alleanza dell’Ucraina.

Su questa e sulle restanti richieste avanzate da Mosca si sono concentrati gli sforzi di mediazione diplomatica attraverso cui, nel corso degli ultimi tre mesi, si è tentato di evitare il peggio: l’aggressione militare dell’Ucraina da parte della Russia, più volte minacciata da Mosca. Proprio lo scenario peggiore si è invece materializzato nella notte tra il 23 e il 24 febbraio, quando il Cremlino ha dichiarato di aver deciso di avviare in Ucraina un’operazione militare speciale – dopo aver riconosciuto, già il 21 febbraio, l’indipendenza delle repubbliche separatiste filorusse di Donetsk e Luhansk, nell’est dell’Ucraina, e ordinato il dispiegamento di truppe russe nel loro territorio (che si colloca però entro i confini internazionalmente riconosciuti dell’Ucraina). Qualche minuto dopo l’annuncio televisivo di Putin, le esplosioni registratesi a Kiev, Kharkiv, Kramatorsk e in altre zone del Paese hanno annunciato l’inizio dell’invasione russa (in verità avviatasi già il 21 febbraio, con l’ingresso delle truppe russe nel Donbass) e sancito ufficialmente il fallimento del dialogo diplomatico e l’inizio di un pericoloso conflitto nel cuore dell’Europa.

Nessuno è in grado di stabilire con certezza a quale obiettivo ultimo risponda la scelta del Cremlino di avviare un’invasione su larga scala dell’Ucraina, ma la natura delle garanzie di sicurezza pretese da Mosca lascia intendere, piuttosto evidentemente, come la Russia di Putin non sia disposta ad accettare che un Paese come l’Ucraina, un tempo parte dell’Unione Sovietica e confinante con l’attuale Federazione russa, scelga di aderire all’alleanza atlantica. Più in generale, Putin sembra essere intenzionato a rimettere in discussione l’ordine politico e di sicurezza emerso in Europa al termine della Guerra Fredda e a riabilitare la logica delle sfere d’influenza caratteristica dell’epoca del confronto bipolare, come rilevato dall’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza Borrell.

L’avvicinamento dell’Ucraina alla NATO – e la sua intollerabilità agli occhi del Cremlino, incapace di accettare l’autonomia di un Paese che ritiene afferire alla propria (ideale) sfera d’influenza – rappresenta dunque un tassello fondamentale nella ricostruzione delle ragioni all’origine del conflitto attualmente in corso. Molto si è discusso dell’opportunità di un tale avvicinamento, oltre che, più in generale, dell’allargamento della NATO all’Europa orientale iniziato negli anni ’90. Per questo può risultare utile fare chiarezza intorno ai meccanismi che presiedono all’estensione dell’Alleanza a un nuovo membro e al tipo di rapporto che attualmente lega l’Ucraina alla NATO


La "politica della porta aperta" e il progressivo allargamento della NATO

L’articolo 10 del Trattato del Nord Atlantico, fondativo dell’alleanza atlantica, stabilisce che le parti possano, se unanimi, invitare ad aderire al Trattato qualsiasi Stato europeo che si dimostri capace di favorire lo sviluppo dei principi in esso sanciti e di contribuire alla sicurezza della regione dell'Atlantico settentrionale. È la politica cosiddetta “della porta aperta”, che trova il proprio fondamento proprio nell’articolo 10 del Patto Atlantico. Ai Paesi interessati a divenire parte dell’alleanza è poi richiesto che soddisfino una serie di ulteriori requisiti politici, economici e militari, quali l’esistenza, nel Paese, di un sistema politico democratico e di un’economia di mercato funzionanti, oltre che di rapporti sani e di una chiara distinzione di ruoli tra le autorità civili e quelle militari, ma anche il rispetto delle minoranze, l’impegno a una risoluzione pacifica delle controversie, la disponibilità a contribuire militarmente alle operazioni NATO e la capacità militare necessaria per farlo, se opportuno. In aggiunta, perché un Paese possa essere invitato ad aderire all’alleanza è necessario che esso non risulti coinvolto in alcuna disputa territoriale.

Questi criteri sono stati introdotti dallo “Studio sull’allargamento della NATO”, commissionato dall’organizzazione nel 1995 allo scopo di indagare le possibili implicazioni di un’estensione della membership ai Paesi ex-sovietici e di riflettere sulle modalità di un possibile allargamento a est. L’opportunità di un tale allargamento, in effetti, era in quegli anni oggetto di un acceso dibattito, per via dell’impatto che esso avrebbe potuto esercitare sulla coesione dell’alleanza, sulla solidarietà tra i membri e, soprattutto, sulle relazioni con la Russia. Lo studio, tuttavia, concluse che l’allargamento avrebbe contribuito alla garanzia della stabilità e della sicurezza del continente, perché avrebbe incentivato i Paesi interessati all’adesione a realizzare le riforme necessarie alla transizione democratica, favorito l’instaurarsi di dinamiche cooperative, di reciproca consultazione e consensus-building tra i Paesi dell’alleanza e i nuovi membri e promosso una maggiore trasparenza della spesa e della programmazione militare (che a sua volta avrebbe contribuito ad alimentare la fiducia reciproca tra gli alleati).

Alla pubblicazione dello studio sull’allargamento fece pertanto seguito l’avvio dei negoziati per l’adesione alla NATO di alcuni Paesi dell’Europa orientale precedentemente membri del Patto di Varsavia. Al Summit di Madrid del 1997 gli allora 16 membri dell’alleanza (ai 12 originari si erano già uniti Grecia, Turchia, Germania e Spagna) estesero l’invito ad aderire al trattato a Repubblica Ceca, Ungheria e Polonia, che avrebbero poi fatto ufficialmente ingresso nell’alleanza nel 1999. Nel 2002 fu quindi la volta di Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania, Romania, Slovacchia e Slovenia, che già dal 1999 partecipavano al Membership Action Plan (MAP), lanciato proprio quell’anno come programma di assistenza e supporto rivolto ai Paesi interessati a divenire, presto o tardi, parte dell’alleanza. I 7 Paesi sarebbero poi divenuti a tutti gli effetti membri della NATO nel 2004. Tre ulteriori allargamenti si sono infine verificati nel 2009, nel 2017 e nel 2020, quando hanno fatto ingresso nell’alleanza rispettivamente Albania e Croazia, Montenegro e Macedonia del Nord. I Paesi riuniti nell’alleanza atlantica sono così divenuti 30. 

L'Ucraina e la NATO

L’Ucraina intrattiene con la NATO una partnership che risale agli anni ’90. Del Consiglio di Cooperazione del Nord Atlantico (North Atlantic Cooperation Council, NACC), istituito nel 1991 come forum per il dialogo e la cooperazione tra i Paesi NATO e quelli dell’ormai dissolto Patto di Varsavia, faceva infatti parte anche l’Ucraina. Lo stesso si può dire del Partenariato per la Pace, nato nel 1994 sulla scia degli sviluppi veicolati dall’esperienza del NACC e tuttora esistente. I Paesi che vi aderiscono (come l’Ucraina) e i membri dell’alleanza atlantica sono riuniti nello Euro-Atlantic Partnership Council (EAPC), che nel 1997 ha soppiantato il precedente NACC.

Questa partnership tra Ucraina e NATO è andata poi progressivamente approfondendosi. Il primo passo in questo senso è stato rappresentato dalla firma, al Summit di Madrid del 1997, del “Charter on a Distinctive Partnership”, che rappresenta il fondamento su cui tuttora poggiano i rapporti tra il Paese e l’alleanza atlantica. Il documento ha istituito la Commissione NATO-Ucraina, incaricata di supervisionare la cooperazione tra i due soggetti e il processo di progressivo approfondimento dell’integrazione dell’Ucraina entro il quadro dell’alleanza euro-atlantica.

Un ulteriore avanzamento si è poi registrato nel 2005, quando tra la NATO e l’Ucraina è stato avviato un “Intensified Dialogue” incentrato sull’esplorazione della possibilità di un prospettivo ingresso del Paese nell’alleanza e sulle riforme necessarie a questo scopo. Nel 2002, infatti, il Presidente ucraino Kuchma aveva dichiarato pubblicamente l’interesse dell’Ucraina a divenire, prima o poi, membro dell’alleanza atlantica.

L’avvio di un “Intensified Dialogue” rappresenta il passo precedente all’adesione al “Membership Action Plan”, che a sua volta precede la sottoscrizione del Patto Atlantico e l’effettivo accesso all’alleanza (seppur la partecipazione al MAP non garantisca in alcun modo che il Paese riceva poi dalla NATO un formale invito all’adesione). Ad oggi l’Ucraina risulta ancora impegnata nell’“Intensified Dialogue” avviato nel 2005 (così come la Georgia).

Il suo avvicinamento alla NATO è stato sicuramente rallentato dall’alternarsi, in questi 17 anni, di presidenze contraddistinte da un orientamento di politica estera talvolta filo-russo (si pensi alla presidenza di Janukovyc, terminata bruscamente nel 2014 per effetto delle proteste dell’Euromaidan) e talaltra filo-atlantico. Nel 2017, tuttavia, il Parlamento ucraino ha diradato ogni ambiguità, approvando una legge che riconosce l’adesione alla NATO come obiettivo strategico della politica estera e di sicurezza del Paese. Lo stesso ha quindi sancito un emendamento della Costituzione entrato in vigore nel 2019. Un’ulteriore conferma della determinazione del Paese a divenire membro della NATO è poi arrivata nel settembre del 2020, quando il Presidente Zelenskyy ha approvato la nuova Strategia di Sicurezza Nazionale, di cui il consolidamento della partnership con l’alleanza atlantica rappresenta un elemento cruciale.

Nonostante questi ultimi sviluppi, l’adesione del Paese alla NATO pare essere ancora lontana – o almeno così sembrava prima che l’Ucraina divenisse oggetto di un’invasione russa. Ora la guerra potrebbe sparigliare le carte. Al momento, infatti, nessuno è in grado di prevedere cosa accadrà nei prossimi giorni e settimane e, soprattutto, cosa sarà del Paese al termine del conflitto.



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  • L'Autore

    Irene Boggio

    IT_ Irene Boggio si è laureata in Scienze Politiche e Sociali presso l'Università degli Studi di Torino con una tesi in Analisi delle Politiche Pubbliche sul ruolo dell'expertise nel policy-making ed è prossima a conseguire la laurea magistrale in Scienze Internazionali presso la medesima università, con specializzazione in Studi Europei. E' inoltre studentessa della Scuola di Studi Superiori "Ferdinando Rossi" di Torino, sin dall'inizio del suo percorso universitario.

    EN_ Irene Boggio graduated in Political and Social Sciences at the University of Turin, with a dissertation in Public Policy Analysis on the role of expertise in policy-making. She is about to earn a masters' degree in International Studies at the same university, specializing in European Studies. She's also been a student at the "Scuola di Studi Superiori Ferdinando Rossi" of Turin right from the beginning of her academic journey.

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