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Il progetto di Unione Europea della Salute

La Commissione risponde all'appello dei cittadini europei

Sin dai primi mesi dell’emergenza COVID-19, da cui è ormai trascorso un anno, nelle conversazioni private così come nei salotti televisivi e sulle pagine dei giornali ricorreva piuttosto frequentemente il motivo dell’insufficienza della risposta delle istituzioni europee al diffondersi del nuovo virus. Se ne parlava soprattutto in relazione alle difficoltà crescenti sperimentate dai sistemi sanitari nazionali – alle prese, giornalmente, con migliaia di nuovi contagiati e centinaia di ricoveri e sprovvisti dei dispositivi medici necessari. Quel che in molti sembravano ignorare, tuttavia, era la natura della competenza attribuita dai Trattati all’Unione Europea in ambito sanitario.

Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), infatti, conferisce all’Unione una competenza di sostegno nell’ambito della tutela e del miglioramento della salute umana (art. 6) – che la abilita a iniziative di aiuto, coordinamento o completamento dell’azione degli stati membri –, con l’eccezione dei problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, rispetto a cui l’articolo 4 (par. 2, k) le riconosce una competenza concorrente[1]. L’articolo 168 TFUE chiarisce poi ulteriormente i confini delle competenze europee in ambito sanitario, venendo così in soccorso a chi voglia capire quanto l’Unione fosse (e tuttora sia) autorizzata a fare a proposito di politica sanitaria – e dunque anche rispetto alla pandemia in corso. Proprio in relazione alle globali minacce di cui abbiamo avuto esperienza nell’ultimo anno, l’articolo 168 sancisce che “l'azione dell'Unione, che completa le politiche nazionali, […] comprende la lotta contro i grandi flagelli […], nonché la sorveglianza, l'allarme e la lotta contro gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero” (par. 1) – grandi flagelli e minacce di carattere transfrontaliero per contrastare i quali il Parlamento Europeo e il Consiglio hanno facoltà di adottare misure d’incentivazione (si tratta di una competenza di sostegno) tramite procedura legislativa ordinaria (par. 5).

Insomma: in ambito sanitario l’Unione è tenuta a limitarsi a sostenere, coordinare o completare l’azione degli stati e gode pertanto di competenze circoscritte. Nonostante ciò, nell’ultimo anno la Commissione ha deciso di raccogliere la domanda dei cittadini europei di un maggiore coinvolgimento dell’Unione sul piano della tutela e della promozione della salute[2] e, sulla base delle disposizioni contenute nel citato articolo 168 TFUE, ha mosso i primi passi nella direzione della costruzione di un’“Unione Europea della Salute”, annunciata dalla Presidente von der Leyen nel suo discorso sullo stato dell’Unione del 16 settembre 2020[3]. Le parole di Stella Kyriakides, Commissario alla salute e alla sicurezza alimentare, risultano particolarmente utili a comprendere le motivazioni all’origine del progetto di Unione Europea della Salute: “la salute è adesso più che mai una chiara preoccupazione per i nostri cittadini, che in tempi di crisi si aspettano giustamente che l'UE assuma un ruolo più attivo. Oggi rafforziamo le basi per creare un'UE più sicura, resiliente e meglio preparata in campo sanitario. Questo rappresenterà un cambiamento significativo per la capacità di risposta collettiva. L'Unione europea della salute si fonda sulla preparazione e sull'affrontare insieme, come un'Unione, le minacce comuni per la salute. È necessario agire in questo modo per soddisfare le aspettative dei cittadini”[4].

L’11 novembre 2020 la Commissione ha quindi presentato tre diverse proposte di regolamento, una riguardante le gravi minacce alla salute di carattere transfrontaliero (che abrogherebbe la Decisione 1082/2013/EU) e le ulteriori due predisponenti una riforma del mandato delle agenzie ECDC (European Centre for Disease prevention and Control) ed EMA (European Medicines Agency). Questi primi passi nella direzione di un’Unione Europea della Salute si focalizzano, com’è evidente, sulla preparazione, la risposta e la gestione delle crisi sanitarie (frutto di minacce transfrontaliere), ma sono in programma per il prossimo futuro, nel quadro del progetto di Unione della salute, una strategia farmaceutica e un piano europeo di lotta contro il cancro[5].

Le proposte sinora presentate dalla Commissione predispongono un framework per la sicurezza sanitaria all’interno dell’UE che garantisce una maggiore preparazione dell’Unione e degli stati membri nei confronti delle crisi sanitarie. Il sistema che tali proposte delineano, infatti, prevede che si elaborino a livello europeo un piano e alcune raccomandazioni in base a cui i Paesi membri sarebbero poi chiamati a redigere piani nazionali di risposta a crisi sanitarie e/o pandemie (sottoposti a regolare controllo e stress-test da parte della Commissione e di varie agenzie europee); introduce un sistema di sorveglianza epidemiologica integrato e agevola la comunicazione dei dati relativi alle condizioni dei sistemi sanitari nazionali da parte degli stati membri. Entro il quadro descritto dalle suddette proposte, inoltre, le istituzioni europee disporrebbero dello strumento della dichiarazione di stato d’emergenza di livello europeo, che innescherebbe lo sviluppo, lo stoccaggio e l'approvvigionamento dei prodotti di rilevanza per la crisi e l’applicazione dei piani di risposta di cui sopra. Non solo: come anticipato, le proposte avanzate dalla Commissione introducono anche una riforma del mandato dell’ECDC e dell’EMA. La prima acquisirebbe maggiori competenze sul piano della sorveglianza epidemiologica e della risposta alle crisi (tramite la redazione di raccomandazioni non vincolanti e, soprattutto, la mobilitazione di una task force sanitaria in favore degli stati in difficoltà), mentre la seconda verrebbe investita di un compito di monitoraggio e mitigazione del rischio di carenze di medicinali e dispositivi medici essenziali, di consulenza sui medicinali potenzialmente in grado di curare, prevenire o diagnosticare le malattie all'origine delle crisi e di coordinamento degli studi di efficacia e sicurezza dei vaccini e delle sperimentazioni cliniche. Entro la fine del 2021 è infine prevista la presentazione, da parte della Commissione, di una proposta per l’istituzione di una nuova agenzia, l’Autorità per la risposta alle emergenze sanitarie (HERA), incaricata dello sviluppo e dell’acquisizione di dispositivi biomedici.

Entro i limiti imposti dal dettato dei Trattati, quindi, sembra che l’Unione stia cogliendo le opportunità offerte dall’attuale condizione di crisi per approfondire le proprie competenze, a sostegno degli stati membri. Che sia questo il nuovo fronte di avanzamento del processo d’integrazione?

[1] Questo significa che in relazione ai problemi comuni di sicurezza in ambito sanitario tanto l’Unione quanto gli stati membri sono autorizzati ad adottare atti giuridicamente vincolanti e i secondi esercitano la propria competenza soltanto laddove non sia l’Unione a farlo.

[2] Secondo un sondaggio d’opinione commissionato dal Parlamento Europeo e pubblicato nel giugno 2020, il 69% dei rispondenti si dice d’accordo con l’affermazione “l’UE dovrebbe disporre di maggiori competenze per gestire crisi come la pandemia da Coronavirus”. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d98bae75-0c32-11eb-bc07-01aa75ed71a1?WT.mc_id=NEWSLETTER_November2020

[3] Durante lo stesso la Presidente ha anche sottolineato l’opportunità di avviare un dibattito sulle competenze dell’Unione in ambito sanitario nel contesto della conferenza sul futuro dell’Europa (a indicare la possibilità, in caso di futura revisione dei trattati, di una loro estensione).

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_20_2041

[5] https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/european-health-union_it


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  • L'Autore

    Irene Boggio

    IT_ Irene Boggio si è laureata in Scienze Politiche e Sociali presso l'Università degli Studi di Torino con una tesi in Analisi delle Politiche Pubbliche sul ruolo dell'expertise nel policy-making ed è prossima a conseguire la laurea magistrale in Scienze Internazionali presso la medesima università, con specializzazione in Studi Europei. E' inoltre studentessa della Scuola di Studi Superiori "Ferdinando Rossi" di Torino, sin dall'inizio del suo percorso universitario.

    EN_ Irene Boggio graduated in Political and Social Sciences at the University of Turin, with a dissertation in Public Policy Analysis on the role of expertise in policy-making. She is about to earn a masters' degree in International Studies at the same university, specializing in European Studies. She's also been a student at the "Scuola di Studi Superiori Ferdinando Rossi" of Turin right from the beginning of her academic journey.

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